A kétharmad kísértése – javaslat a Tisza-kormánynak az önkorlátozó alkotmányozásra

Az idei választás történelmi pillanatot hozott: egy masszív, 16 éven át regnáló politikai berendezkedést adott át a múltnak. A győztes ellenzéki párt vezetője kiélezte a helyzetet: lemondásra szólította fel az előző kormányzat által bebetonozott állami tisztségviselőket, illetve kilátásba helyezte az elmozdításukat. De vajon az alkotmányos alapelvek engedik-e a gyors tisztogatást, vagy éppen a jogállam védi a saját lebontóit is? Mit gondolhatunk erről a keresztény társadalmi tanítás alapján?

A szerző alkotmányjogász, a Széchenyi István Egyetem egyetemi tanára

Kormányváltás vagy rendszerváltás: a jogállami keretek védelme vagy szorítása?

Egy választási győzelem és az új összetételű parlament megalakulása természetes demokratikus folyamat: a végrehajtó hatalom politikai vezetőinek – a kormányfőtől a főispánokig – megszűnik a megbízatása, és feláll az új kabinet. A (kormány)váltás csak az állami tisztségek egy részét érinti, a közigazgatás teljes személyzetét nem. A győztes politikai erő a politikai döntések meghozatalának lehetőségét nyerte el. Ezeket jogi formába öntik (törvények, rendeletek alkotásával), és ebbe a kormányzáshoz szükséges szervezetalakítás is beletartozik, például új minisztériumok létrehozása és azok tisztségeinek betöltése. Békeidőben egy kormányváltás ennyivel jár, az állami szervek folyamatos működése pedig megköveteli a zökkenő- és résmentes átmenetet.

Csakhogy a minősített parlamenti többség megszerzése nem csupán a kormányzás jogi feltételeit teremti meg, hanem a parlamenti szuverenitás csábító eszméje révén szinte bármire, akár egy teljes rendszerváltásra is alkalmassá teszi a győztest. Akár egy párt győzelme, akár pedig a parlamenti pártok szélesebb egyetértése a háttere a kétharmadnak, az Országgyűlés hatáskörét ebben az esetben kevés tényező korlátozza.

A választók egyértelmű üzenetet küldtek a korábban kiépült, saját magát értékvédőnek beállító rendszernek: „Ne folytassátok!”

A NER annak közjogi feltételrendszerét is kialakította, hogy az általa tételezett értékeket ne veszélyeztesse sem az EU, sem a hazai ellenzék, sem egy esetleges kormányváltás. Ez a „rendszer” azonban nemcsak politikai teljesítménye miatt nem volt elfogadható a választók többségének, de azt álszentnek és igazságtalannak is tartotta.  Az új győztes pedig nem kevesebbet, mint ennek a rendszernek a teljes lebontását ígérte.

Egy jogsértő rendszer lebontása lehet történelmi feladat. A közjog viszont ütközik a politikával, amennyiben ez utóbbi társadalmi igény szerinti igazságtételt, az alkotmányos elvektől egyszeri elmozgást, „helyreállító alkotmányozást” ígér. A győztesek ugyanis nem csináltak „forradalmat”, így a kormányváltással a jogviszonyok sem szakadnak meg. Sólyom László egykori köztársasági elnök és a 90-es évek Alkotmánybíróságának intelme ma is fülünkben hangzik: a jog folytonos, jogállamot pedig jogállami eszközökkel lehet építeni. Bármennyire erős is a társadalmi igazságérzet, a jogviszonyok vélt vagy valós igazságtalansága önmagában nem írhatja felül a jogbiztonságot; az igazságtételt az intézményes garanciákon belül maradva kell elérni.

A népakarat érvényesülésének gátat kell szabni, hogy megelőzzük az erőszakot és a kontrollálhatatlan folyamatokat.

Hogy a választások tétje ne az élet/halál/börtön/vagyonelkobzás kérdése legyen, hanem „mindössze” a jog által civilizált politikuscsere. (Egy érdemi különbséget meg kell említeni a 2010-es és a 2026-os kampány között: most az ellenzék egyértelműen alkotmányozást és rendszerváltást ígért, 2010-ben viszont meg kellett elégednünk annyival, hogy „minél nagyobb arányú győzelem, annál nagyobb változás”.)

Az államélet átalakításáért azonban így is sok, erős lépést lehet tenni, melyek nem érik el a rendszerváltás szintjét. Ide tartozhat az állami szervek legitimációjának és létrehozásának módosítása (például a parlament mandátumideje vagy az államfő választása), a hatalommegosztás rendszerének átalakítása (decentralizáció, parlamenti hatáskörök megosztása), az európai integráció mélyítése (például az euró bevezetése), valamint az emberi jogok kiterjesztése (például az azonos nemű párok házasságának elismerése). A kétharmad teljhatalma mellett csak részben létezik olyan ideális szabályrendszer, amit számonkérhet valaki a magyar alkotmányozón. Az európai alkotmányos standardokat a Velencei Bizottság csak ajánlotta a magyar parlament figyelmébe, nincs nemzetközileg kötelezően előírt eljárásrendje például az államfő, a legfőbb ügyész vagy az alkotmánybírók megválasztásának.

Az új kormánytöbbség „személyügyi” igényeiről

A legélesebb konfliktus a felelősségre vonás és a személyi kérdések körül rajzolódik ki. Az új kormánytöbbség joggal érzi úgy, hogy a főbb közjogi tisztségviselők puszta politikai kinevezettek, akik a régi, igazságtalan rendszer fenntartását szolgálták. A kétharmados felhatalmazás birtokában a kísértés óriási, hogy az elmozdításukat akár alkotmányozással is kikényszerítsék.

Hirdetés

A rendszerváltás iránti társadalmi igény alapja a korábbi rendszer bűnösségének narratívája, ám ezt a jog nyelvén is igazolni kell. Nem elég a puszta politikai kinyilatkoztatás arról, hogy valaki elfogult vagy alkalmatlan. (A megszólított vezetők már nyilatkoztak is, hogy a törvényeknek megfelelően végzik a dolgukat.)

Ha egy tisztségviselőt felelősségre akarnak vonni, konkrét jogsértést kell bizonyítani – elég egy banánhéj, de annak jogilag igazolhatónak kell lennie.

Az államfő ellen rendkívül nehéz eljárást indítani pusztán azért, mert aláírt egy vitatott törvényt, és az alkotmánybírókat sem lehet elmozdítani a szavazataik iránya miatt. A legtisztább, noha időigényes megoldás az lenne, ha a konkrét törvénysértések és károkozások jogi következményekkel járnának.

Ha mindez hiányzik, és a hatalom pusztán politikai igazolás nyomán, a győztes mindent visz zsákmányelve alapján osztogatja a pozíciókat, azzal pont a modern alkotmányos demokráciák alapjait ássa alá. A közszolgák felmentési védelme pontosan azt a célt szolgálja, hogy a hivatalnokok a jogszabályokhoz, és ne a változó politikai széljáráshoz igazodjanak.

A magyar közjogban már találunk precedenst ilyen helyzetekre. Maga az Alkotmánybíróság mondta ki (még 2010 előtt!), hogy az alkotmányban nem nevesített szervek kismértékű „védelmet” élveznek. Ekkor egy átszervezés elegendő indok, hogy a kormány szervezetalakítási szabadsága megelőzze a tisztségben levők felmentési védelmét. (Látni kell, hogy az elmozdított személyektől a törvényhozás ezzel a módszerrel elveszi a jogorvoslat lehetőségét, ahogy ez megjelent 2004-ben Mádl Ferenc akkori államfőnek az előbbi AB-döntéshez vezető vétójában, illetve 2016-ban a Baka András ügyében hozott strasbourgi ítéletben.) Amennyiben az alkotmányban szabályozott szervről van szó, már nehezebb a helyzet, de ezzel kapcsolatban tulajdonképpen csak a kétharmados felhatalmazás, az alkotmányozó többség léte az igazi korlát, hiszen széles körű egyetértés mellett az államszervezet átalakítását, az alkotmányos garanciák bővítését, a hivatalban levő vezető megbízatási idejének végéig halasztani önmagában is indokolatlan lenne.

A korábbi kormányoldal most vette észre, hogy neki köszönhetően a 2011-ben leváltott Baka Andrásnak a strasbourgi bíróság előtt volt egy ügye. Az új Alaptörvény hatályba lépésekor a Legfelsőbb Bíróság elnöke nem folytathatta munkáját a Kúria elnökeként. 2011-ben az Alaptörvény átmeneti rendelkezései alapján távoznia kellett megbízatási idejének lejárta előtt még az adatvédelmi biztosnak (az ombudsmani jogvédelmet hatósági váltotta fel), illetve az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének és tagjainak is.

A hivatkozást, hogy a Kúria hatásköre változott és ezért új felkészültségű elnökre van szükség, a magyar Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság szintén leváltott elnökhelyettesének panaszát elutasítva még elfogadta – de Strasbourg már nem tette meg. A 2016-os EJEB-döntés szerint Baka Andrást a jogorvoslathoz való jogától fosztották meg a személy szerint rá szabott jogalkotással. A magyar kormány csak részben hajtotta végre az ítéletet, sőt később is személyre szabott törvényt alkotott (2020-ban a Kúria új elnökének megválasztását lehetővé tevő „Lex Varga Zs.”-t). Így épült az előző rendszer, nem sok hitele van tehát a Baka-ügyre hivatkozni.

Vajon ma a köztársasági elnök leváltása, az AB vagy a Kúria elnökének menesztése tulajdonképpen a formális alkotmánymódosító hatalom diszkrecionális joga?

Úgy gondolom, igen, ez a száraz valóság. Csak politikai korlátok vannak:

a következő választáson a szavazók megbüntethetik a hatalmával visszaélő kormányt, valamint az EU-támogatásokért cserébe önmérsékletet javasolt tanúsítani, legalább az igazságszolgáltatás terén.

Tartalmilag azt tartanám a legfontosabbnak, hogy mindez ne csak az elmúlt 16 évet kiigazító lépésekről szóljon. A nyers kétharmadot akkor lehetne igazán morális tartalommal megtölteni, ha az, ami most jön, maga a tisztítótűz lenne. Nem egyszerűen eltöröljük az előző rendszer ideológiailag megosztó és korrupciókonform, gonosz alkotmányos megoldásait, hanem a 2010 előtti rendszert is meghaladjuk.

A morális és hosszú távú megoldás: a parlament szuverenitásának lebontása

Ha a mostani rendszerváltás nyers bosszúhadjárat, az egy újabb kormányváltáskor megint előrevetíti a rendszerváltás igényét – és lehetőségét. Ezt a megosztottságot úgy lehet feloldani, hogy kivesszük a parlamentet a mindenható helyzetéből. Néhány példa erre, az aktuális vitakérdések mentén, alkalmazva az „átszervezési” tesztet is.

Az Országgyűlés (kétharmaddal) egyedül képes államfőt, alkotmánybírókat, számvevőszéki elnököt, médiatestületet választani. Ha partner a köztársasági elnök, akkor a legfőbb ügyész, a Kúria elnöke és az ombudsman megválasztásán is nyert ügye van a parlamentnek. A rendszer átalakítása úgy volna üdvös, ha a személyi döntésekhez több hatalmi tényező közreműködésére lenne szükség.

Ha jobb indokot nem találnak a felelősségre vonásra, akkor az államfő „elegánsan” leváltható úgy, hogy közvetlen elnökválasztást írnak elő,

és ennek kellően korai időpontját is beleírják az Alaptörvénybe. A népet bevonó megoldás demokratikusabb lesz, megannyi európai példa van rá (parlamentáris kormányformában is, reprezentatív hatáskörökkel), és a választásban rejlő kockázatok miatt még a kormánypárt sem vádolható azzal, hogy egyszerűen a saját emberét ültette az államfői székbe.

Az alkotmánybírókat és közülük az AB elnökét most egy csatornán, a parlamentből választják a testületbe. Számos jól működő példa van más modellekre, például szervezeti megoldásként a testület szétválasztható egy bíróságszerű (alkotmányjogi panaszos) és egy államtanácsi (államszervezeti) részre. Megoldható lehet, hogy az AB tagságának választásába vonjanak be más hatalmi ágakat. Például 5-5-5 főt delegálna a parlament, az államfő és az igazságszolgáltatás. Kettőt egy csapásra megoldás, ha összevonják a Kúriával, hiszen az mindkét szervezet élén változást indokolhat. Ennek hatásköri és jogállásbeli újszerűsége már elérheti azt a szintet, amelyet a Baka-ügyben nem mindenki látott.

Az Országgyűlésen kívüli szereplő bevonása az alkotmányozásba megoldható megerősítő népszavazás előírásával, vagy alkotmányozó nemzetgyűlés létrehozásával (amikor a parlamentet kiegészítjük más hatalmi szereplőkkel). Emiatt a most védtelen alkotmány módosítása nehezebb ugyan, de a demokratikus hatalommegosztáshoz, a valódi fékek és ellensúlyok szisztémához közelebb eső lenne. Általános igény a választási rendszer reformja is: a legtöbbekkel egyetértek abban, hogy olyan rendszer kellene, amely arányosabb, és így kevésbé tendenciózus a kétharmad létrehozása irányába.

A mostani minősített többség önmaga korlátozását is elvégezné ezzel, elvágná egy NER 2.0 visszatérésének lehetőségét is.

Nem egyszerűen helyreállító, de fejlesztő alkotmányozást végezne! Ugyan kinek lehet ez ellen kifogása?

Végül úgy gondolom, hogy országunk bajai, mindezekkel az izgalmas kérdésekkel együtt, nem a közjogi rendszerünkben gyökereznek – sokkal inkább társadalmi mentalitásunkban. Akkor lesz igazi rendszerváltás, amikor a gondjai megoldását az államtól váró, paternalista, a „ne szólj szám, nehogy baj legyen” szemléletű Homo Kadaricus tartós kisebbségbe kerül a választásokon, a civil társadalmat nyomasztó politikai tehertétel pedig megszűnik. Ennek a keresztény társadalmi-közösségi gondolkodás már korábban is hangot adott. Vagy Bibó István szavaival: „A közügyek elhanyagoltsága vagy méltatlan emberek kezébe való kerülése egyedül a tisztességes emberek kezdeményezésének hiánya és közéleti bátortalansága miatt történik.” Elkerülhetetlen a szemlélet- és a politikaikultúra-váltás, valamint a kompromisszum képességének újratanulása.

Máskülönben marad a kegyetlen ősi törvény: vae victis!

*

„A szükséges dolgokban egység, a kétségesekben szabadság, de mindegyikben szeretet”. A Szemlélek a Szent Ágostonnak tulajdonított gondolat jegyében igyekszik fórumot teremteni a legkülönfélébb véleményeknek. Ezért, bár vendégszerzőink publicisztikái nem feltétlenül tükrözik lapunk álláspontját, az építő párbeszéd jegyében szívesen befogadjuk őket.